宝应刑事律师

　　我国企业改制的整个过程都渗透着如何完善政府干预法律制度的问题。从某种意义上说，企业改制的过程也就是完善政府干预法律制度的过程，就是转变政府干预经济的方式的过程。我国向来有着政府干预企业运行的传统。如果从国家介入企业运行的手段角度考察，则不难发现，我国历史上政府干预有行政主导型和法律主导型之分。在社会主义市场经济体制确立之前，尤其是党的十一届三中全会决定进行经济体制改革以前，我国对企业运行实行的是行政主导型的政府干预。在这一时期，尽管法律对政府干预问题有了规定，但以经济计划为主的行政手段仍不失为制约企业运行的主要力量。社会主义市场经济体制确立后;我国综合运用法律手段、经济手段和行政手段上升为法律形式;政府干预亦相应地由行政主导型转化为法律主导型。我国新经济体制下颁布的以及计划经济体制下出台但迄今尚未废止的涉及企业运行政府干预的法律规范，成为现时构架。

　　应当说，我国政府干预法律制度的内容是较为丰富的。然而，由于支持这种制度的法律规范部分产生于计划经济体制下，部分形成于经济转轨的特定时期，因而难免有其不甚完备之处。

　　一、关于企业治理结构运作中的政府干预法律制度

　　严格讲，企业治理结构及其运作属于企业的内部问题，国家不宜就此作过多的干预;国家的主要任务在于为财产经营过程中的内部人际关系提供成功的法定范式，将市场经济中行之有效的那些使不同利益主体共容于同一实体的机制法定化。然而，企业的治理结构涉及到企业的行为是否规范，企业承担的社会责任和对国家的责任能否得以付诸实现等重大问题，故与世界各国的立法例类似，我国企业法确认了对企业治理结构进行有限干预的措施。其中政府干预色彩较为明显的措施主要包括以下几项。

　　1.对国有企业的治理结构进行特别干预

　　这种干预在社会主义市场经济体制确立之前和之后，有关国有企业的立法中均有程度不同的体现。根据社会主义市场经济体制确立前颁布的《全民所有制工业企业法》的规定，国家对国有企业治理结构的干预主要表现在三方面：第一、在企业内部组织机构的产生问题上，政府或政府主管部门拥有最终决定权。按照规定，不仅政府或政府主管部门可以直接委派企业的厂长(经理)，而且，即便是职工民主选举的厂长(经理)人选亦需政府或政府主管部门批准，同时，政府或政府主管部门还对副厂级行政系统的领导人拥有一定的决定权。第二、在企业内部组织机构的构成方面，立法确认了厂长 (经理) 、职工代表大会和党委共存于一体制度，厂长 (经理) 负责生产经营决策;职工代表大会对有关职工生活福利的重大事项以及其他与职工利益密切相关的重大问题享有决定权;党委则对国家的路线、方针和政策在企业中的贯彻、实施实行保证、监督。这种将职工代表大会和党组织作为企业机构的制度安排，意旨即在推动企业承担并实现国家所担负的对劳动者的社会责任，以及在企业中切实贯彻国家的意志。第三、在企业内部组织机构的权限问题上，立法会予了多表面的限制，旨在为政府主管部门干预企业运行留下余地或者提供依据。其突出体现确认了政府或者主管部门对企业决策的参与体制，诸如企业的计划决策权、人事任免权、奖惩权等基本的权限均由政府或者政府主管部门与厂长(经理)分享。

　　社会主义市场经济体制确立以后，国家对国有企业治理结构的干预主要规定在《公司法》之中。《公司法》中可视为国有企业的公司，包括国有独资公司以及两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体共同投资设立的有限责任公司。按照国家行政权与国家所有权、国家所有权与企业经营权分离的原则和改革思路，代表国家的政府或政府主管部门此时已不直接从事作为私权行为的公司设立、经营活动，其在公司的治理结构中的作用也远不如在传统国有企业中那样明显，然而国家对属于国有企业的公司的治理结构的干预依然在一定程度上存在。只不过国家的意志采取了一种有别于传统的新形式来深入企业的治理结构之中，这就是通过代表国家行使私权的国家授权投资的机构或国家授权的部门之中介，间接地贯彻国家的干预意图。从这个意义上讲，国家授权投资的机构或国家授权的部门对董事会人选的决定，对国有公司决策的参与，既是股东行使股权的体现，在一定程度上也是政府干预的一种具体形式，尤其是对于国家确定的生产特殊产品或属于特定行业而应当采取国有独资公司的企业，正视甚至强调这种干预无疑具有重要意义。

　　2.对多数决定原则进行限制

　　这主要是应保护公司股东的股权、尤其是保护小股东的股权而采取的一项干预措施。在西方国家，尽管公司中侵犯股权的现象极为普通且由来已久，但对于立法是否为股权提供切实的保护问题却长期犹豫不决，人们担心这样做可能会对公司的内部事务带来过度的干预。因此，早期公司法一般都实行多数决定原则，即股东会或者股东大会的决议或行为是否合法、有效，完全取决于持有多数表决权的股东的意志。然而随着多数决定原则在实践中日益成为大股东操纵公司和股东会议，侵犯中小股东权益的工具，对小股东的权益加以保护被认可。受害股东得请求法院解散公司、请求法院对不当行为进行干预或者请求法院指定审计人对公司予以审计，甚至可以提起派生诉讼 。此外，发端于美国并为世界其他一些国家采纳的积累投票，更是本着保护股权的思想而对多数决定原则的限制。多数决定原则的限制实际上是对“按资说话”这一经营企业的市场基本法则的一种修正，且此种修正在一定程度上体现了政府干预。

　　严格讲，我国立法中还缺乏旨在保护股权的上述规范，但在《公司法》第111条中确立了股东个别诉讼制度 。按照规定，股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼。显然，此项规定对于多数决定原则具有一定的限制作用;一旦这种诉讼得以启动，则作为国家审判机关的人民法院即可以对股东的意志实施干预，以保护股权。

　　3.对充任企业机构的自然人的任职资格进行限定

　　这方面的限定可追溯到80年代我国关于厂长条件的规定。1986年9月国务院发布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》对厂长的政治、业务、思想品质、文化、身体等各种条件作了全面要求。《公司法》第57条本着维护公司和股东利益、确保交易安全的精神，对不得担任董事、监事、经理的各种情形作了规定。这里也包含了政府干预的意义。