宝应刑事律师

　　最近，由北京市政府法制办制定的《北京市行政强制案卷标准（试行）》付诸实施。作为首都各级行政机关制作行政强制案卷的统一标准，这一“创制性”成果值得圈点。

   对行政强制法的规定作进一步分解和细化

   据北京市政府法制办介绍，今年起实施的行政强制法，针对行政强制的实施主体、实施对象、实施程序等内容作出了原则性的规定。这些规定，一方面为各级行政执法部门实施行政强制设定了基本规则，另一方面又给行政执法实践预留了很大空间。此次北京市制定的行政强制案卷标准在遵循行政强制法主旨的基础上，对行政强制法的规定作进一步的分解和细化，对规范行政执法部门行使行政强制权，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，提供系统而有针对性的指导。

   行政强制案卷标准分为总则、实体标准、程序标准、文书标准、立卷归档标准和附则六个部分。

   为了指导各级行政机关理解和应用案卷标准，规范行政强制法律文书的制作，行政强制案卷标准还同时附具了文书样式。文书样式主要依据行政强制法的规定和行政强制案卷标准中的文书标准进行设计。文书样式共27件，涉及行政强制措施、行政强制执行、申请法院强制执行等多个方面，涵盖了行政执法部门实施行政强制能够使用到的各种文书。

   考虑到有权实施限制人身自由和冻结的行政强制措施的主体比较单一，且国务院部门的规范也比较健全，因此，行政强制案卷标准将重点放在规范查封、扣押等各级行政执法部门经常适用的行政强制种类上。

   记者注意到，北京市政府法制办针对现阶段在行政执法领域出现的一些热点、重点和难点问题，将应对策略融入行政强制案卷标准中，以标准为载体，为行政执法实践提供指导。同时，对解决行政强制法实施中的实际操作问题，进行积极的探索和尝试。

   设定了证明实施行政强制措施必要性的证据标准

   现实中，人们对行政强制措施等执法行为存在的随意性意见比较集中，影响了行政执法的社会公信度。对此，北京市政府法制办认为，行政强制措施作为行政机关实施行政管理的一种手段，具有很强的单方性。何种情形下、采用何种方式实施行政强制措施属于行政机关自由裁量权的范畴。这种权力如果不加以规范，容易被滥用。而且，行政强制法也明确规定，行政强制的设定和实施，应当适当；采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

   究竟何种情况可以采取行政强制措施，在复杂的执法实践中确实很难把握，但是行政执法人员依据执法现场的具体情况，至少可以对违法行为是否存在、证据有无损毁的可能、有无危害正在发生、有无危险正在扩大等情况做出基本的判断。同时，收集相应的证据材料，对行政执法人员的这种判断予以佐证。

   因此，北京市政府法制办在制定行政强制案卷标准时，特别设定了证明实施行政强制必要性的证据标准，即行政强制案卷内的证据能够证明实施行政强制措施的必要性。这样规定在客观上对行政执法工作提出了更高的要求，对于树立合理行政的理念，进一步加强和改善行政执法工作，建设法治政府的意义重大。

   依据法理对强制拆除程序进行了分解和细化

   行政强制法第四十四条对行政机关实施强制拆除的程序作出了概括规定。但是，不少行政机关在适用这条规定时产生了不同的理解，以致于使相关执法工作处于停滞状态。

   据了解，目前北京市各区县都面临着严峻的拆违形势，考虑到对违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，虽然是为了恢复行政管理秩序而对违法行为的纠正，但建筑物、构筑物、设施往往是当事人重要的生产、生活资料，而且拆违工作涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。

   因此，从保护当事人的合法权益以及维护社会稳定的角度出发，北京市政府法制办认为强制拆除的程序应当体现对当事人程序性权利的尊重和行政机关对执法程序更加规范和谨慎的态度。为此，他们在制定行政强制案卷标准时，在遵循行政强制法基本原则的基础上，对第四十四条的规定进一步分解和细化，作出具体要求，使执法程序更严谨，更具有可接受性。其中，重点强调了三项内容：第一，在强制拆除前，应当给予当事人自行纠错的机会。行政机关要向当事人作出书面限期自行拆除的决定，并向社会公告该内容。第二，出于保护当事人依法享有救济权利的考虑，当事人在法定期限内对限期自行拆除决定，不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除，经催告履行后仍不自行拆除的，行政机关再实施行政强制拆除。第三，实施强制拆除的现场情况，应当通过制作现场笔录等方式收集证据，证明实施程序的合法和公正。

   对行政强制法与行政处罚法衔接的探索

   据介绍，行政强制措施与行政处罚都是行政机关实施行政管理的重要手段。一些行政执法部门提出，同时需要实施行政强制措施和行政处罚调查程序的情况下，法定程序就会有交叉，法律文书相对繁琐。

   为了提高执法效率，北京市政府法制办在行政强制文书的设计上予以适当的调整，使一份文书涵盖多项内容，实现多种用途，充分发挥文书的实际效用。如：将各种审批事项设计在一张审批表内；在不缺少法定要素的情况下，允许使用同一份现场笔录既作为实施行政强制措施的客观记录，又作为查证违法事实、实施行政处罚的证据材料。另一方面，规定了行政强制案卷标准中未列举的文书，可以适用行政处罚相关文书，使行政强制与行政处罚的工作能够更好衔接。

   北京市政府法制办相关负责人告诉记者，行政强制案卷标准主要针对现阶段的执法需求和发现的问题，目前还处于试行阶段，有些具体规定还需要在实践中检验和试炼。下一步，他们还要继续收集行政机关在适用标准过程中发现的问题，在答疑解惑的同时，总结共性问题，适时对标准进行修改和完善，使之更适应实践的需要，更好地发挥效用。