李诗安等３２户农民不服高板镇人民政府违法要求履行义务案
案情
原告：
四川省金堂县高板镇银桥村一组３２户农民
诉讼代表人：
李诗安，男，５４岁，农民，住四川省金堂县高板镇银桥村一组。
诉讼代表人：
唐维和，男，５７岁，农民，住四川省金堂县高板镇银桥村一组。
被告：
四川省金堂县高板镇人民政府。
法定代表人：
彭辉林，镇长。
１９９１年高板乡农民人均纯收入为５１９元。１９９２年３月１５日，高板乡人民政府经乡人民代表大会讨论通过，编制了１９９２年高板乡各项提留方案，并报经金堂县农业办公室审核同意。同年４月４日，高板乡人民政府又重新编制了《１９９２年高板乡各项提留汇总表》２份，下达给原告所在村、组。村、组按此表按户按人分解后，制作了《高板乡银桥村一组各项提留及粮油任务方案表》，方案表中载明原告人均应承担的费用如下：
农业税、农村特产税、水费为１７．８５元（上述税费属农民应履行的法定义务）；集体提留１３．３０元；统筹费１３．３６元；其他专项（九龙滩干渠费、青年活动中心费、保险费、公路费等）为７．６２元；联社基金费为０．８１元；农田基本建设费为１．６４元；村提留（青妇老、民兵费、计划生育费、广播费、学校费、购广播器材费、订报费等）为８元，共同生产费为６．９元；保证金为７元；共计承担的费用为７７元（实际应为７６．５４元）。１９９２年４月４日，高板乡人民政府向原告发出《１９９２年国家粮油定购任务及农业税任务通知书》，并委托村、组向原告征收上述各项费用。原告对此不服，于１９９２年１２月１８日向金堂县人民法院起诉。
原告诉称：
被告超限额、超范围征收。高板乡１９９１年农民人均纯收入为４８６元，按照《四川省农民负担管理条例》规定，１９９２年原告人均负担不得超过２４．３０元，而实际承担７７元，除依法应尽的农业税、农林特产税和水费义务外，被告多收了原告每人３４．８４元。高板乡人民政府以“双提款”名义收取“村提留”，并强行按人摊派民兵费、计划生育费、学校费、购广播器材费、订报费、联社基金、农田水利基本建设费、共同生产费、公路费和保险费。上述费用中，保险费违背了自愿原则，其余各项均属于重复收费。为此，请求法院判令被告退还多收的费用，赔偿原告的误工损失。
被告高板镇人民政府辨称：
１９９１年高板乡农民人均纯收入为５１９元，１９９２年原告实际人均只承担了上年农民人均纯收入的４．６５％。原告“超限额征收”的理由不能成立。同时，按照《四川省农民负担管理条例》
第二十五条规定，共同生产费用以及水利灌溉、植物保护、畜禽疫病防虫作业等服务费用，原告所在村、组有权按规定统一征收，原告应积极履行。
审判
四川省金堂县人民法院受理后，适逢金堂县进行撤区并乡建镇和换届选举工作，被告无法定代表人，四川省高级人民法院批准延期一个月审结。
金堂县人民法院经审理认为：
高板乡人民政府未按金堂县人民政府农业办公室审批的提留方案计算到户，而另行编制各项提留汇总表下达任务到村、组，由村、组计算到户，并委托村、组向原告征收各项费用。村、组实施的行为应视为高板乡人民政府的委托行为。高板乡人民政府未严格遵守《四川省农民负担管理条例》所规定的“取之有度”、“总量控制、定项限额”的原则，收取的集体提留和统筹费２６．７２元，占高板乡１９９１年农民人均纯收入５１９元的５．１５％，超过了５％的法定限额。收取保险费，违反协商一致原则；按户按人分担九龙滩干渠费、青年活动中心费、共同生产费未征得原告同意，没有体现“自愿互利，谁受益谁负担”原则，违反了《四川省农民负担管理条例》
第二十五条规定。联社基金费是村、组的公共积累，不属于法律法规规定的收费项目，被告对此也不能提供收取的法律依据，收取此项费用于法无据。公路费已在统筹费中列项收取，农田基本建设费已在集体提留的公积金部分列项收取，村提留包括的各项收费已在集体提留或统筹费中列项收取，再另收上述费用属于重复收费行为。收取保证金，明显违背了《四川省农民负担管理条例》的禁止性规定。据此，该院根据《四川省农民负担管理条例》
第九条、
第十条、
第二十五条、
第二十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第二项第二目和
第六十八条第一款的规定，于１９９３年４月１３日作出判决：
一、撤销原高板乡人民政府下发给原告的《１９９２年国家粮油定购任务及农业税任务通知书》中上交款部分；
二、被告在本判决发生法律效力之日起三十日内，依照《四川省农民负担管理条例》的规定，对原告逐户重新作出收费决定；
三、被告在本判决发生法律效力之日起三十日内，逐户清退原告所交的以下费用：
（１）集体提留和统筹费中超过限额的部分；（２）其他专项部分；（３）联社基金费；（４）农田基本建设费；（５）村提留费；（６）共同生产费；
四、被告赔偿原告诉讼代表人在诉讼期间内的差旅费及误工费１５６．８０元。
宣判后，当事人双方均未提起上诉，并已按判决执行。
评析
本案涉及以下几个问题：
一、关于收案范围问题。１９９１年１２月７日国务院发布实施的《农民承担费用及劳务管理条例》对农民负担的征收、管理等作了明确的规定，但对农民负担行政争议解决的途径，未规定由法院审理。１９９１年７月２９日由四川省第七届人民代表大会常务委员会通过并于同年１０月１日实施的《四川省农民负担管理条例》
第二十八条第二款规定：
“农民认为行政机关和行政工作人员违反本条例的规定要求履行义务的，可以直接向人民法院起诉。”国务院发布的行政法规，其效力高于四川省人大常委会制定的地方性法规，如果地方性法规的内容与行政法规相抵触，则属无效或应予撤销、部分撤销的法规。《农民承担费用及劳务管理条例》
第三十九条规定：
“各省、自治区、直辖市可根据本条例，结合本地实际情况，制定实施细则。”《四川省农民负担管理条例》的内容未与《农民承担费用及劳务管理条例》相抵触，应确认其效力。同时，按照《行政诉讼法》
第十一条第一款第七项的规定，“认为行政机关违法要求履行义务的”也属人民法院的受案范围。因此，本案作为行政案件受理是正确的。
二、关于诉讼主体问题。（１）关于原告，本案所列的原告是３２人，但与高板镇人民政府发生行政争议的是３２户的１０５人，所列的原告均是３２户农民的户主。我国现行的家庭联产承包责任制，每一户即是一个生产单位，与政府签订农业承包合同均以户为单位，法律行为由户主一人实施，户主即是家庭的代表人。在计算和征收农民费用时，基层政府也以户为单位下达通知、进行征收。因此，由３２户的户主作为原告是可行的。（２）关于代表人诉讼。《行政诉讼法》
第二十六条仅规定了共同诉讼，未对人数众多的共同诉讼作出规定，更没有规定代表人诉讼的问题。一般情况下，行政机关的具体行政行为针对的是一个或数个具体的行政管理相对人，不涉及人数众多的共同诉讼问题。但在涉及农民负担这种具体行政行为中，往往可能有一个村、一个组众多农民同时状告乡（镇）政府的情况，如果以户为单位分案审理，不仅费时耗资，程序繁杂，而且可能出现相反的判决。因此参照《民事诉讼法》
第五十四条的规定，由众多的原告推举１至２名代表人参加诉讼，既可防止法院在同一问题上作出相互矛盾的判决，又可简化诉讼程序，节省时间和人力。本案采用推举代表人参加诉讼的方式，是可行的。（３）关于被告的确定，本案涉及的具体行政行为是高板乡人民政府委托原告所在村、组实施的。村、组实施的行为是乡政府的委托行为，被告应为高板乡人民政府。但原告起诉前，高板乡人民政府已被宣布与石龙乡人民政府并为高板镇人民政府，按照《行政诉讼法》
第二十五条第二款的规定，可以将被告确定为高板镇人民政府。
